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世界各国澳门网上赌博企业都如何建设绿色矿山?——全球绿色矿业标准化建设概况

发布日期:2019-01-03 浏览次数:

世界各国澳门网上赌博企业都如何建设绿色矿山?——全球绿色矿业标准化建设概况

 

全球绿色矿业标准化建设概况

陈丽萍、张雅丽等

 

摘要:全球范围内绿色采矿标准陆续出台。本文对绿色采矿标准进行了定义并总结归纳了现行的绿色采矿标准。本文认为,现行绿色采矿标准具有宣传承诺、集成整合、目标兼容、弥合缝隙、规范指导、竞争优势、话语引领、规划工具等8项功能。本文对组成绿色采矿的基本框架,包括利益攸关方、目标体系和基本原则、主要支柱和关键要素、基本流程等进行了总结。在此基础上,认为全球绿色采矿标准化建设发展的趋势和特点是,数量增多、国际化趋势明显、抓核心和关键环节、体现矿业活动的历史阶段和规模性特性、全面系统及多级别递进、证据导向等主要特点。而政府作为绿色采矿发展的主要监管部门,其在绿色采矿发展中的特殊作用主要是战略引领和守住底线,整合和协调政府资源,补短板抓关键,提供公共产品,进行面向管理者和管理对象的法规系统化建设等。

关键词:绿色采矿;标准化;国际;可持续;负责任

2000年,全球几家大型矿业公司启动了“矿业、矿产和可持续性”项目。2002年,矿业部门的可持续发展问题首次在国际层次上被正式提出,此后这一理念在矿业界继续得到发展。当前,全球范围内各界越来越多地把可持续发展和绿色发展融入到矿业发展的全流程中,“绿色”已成为重要理念和原则,对国际组织、政府、行业协会和企业的政策制定、治理和商业行为产生重要影响。但矿业界在绿色矿业建设中,普遍面临着一些挑战,包括如何确立绿色矿山建设中资源开发和环境、经济、社会发展的多目标协调关系;如何做好政府、环保、矿业、民政等部门的责任分工;如何定位政府、行业协会组织与矿山企业在绿色矿业建设中的分工与协作;如何处理不同利益主体之间的关系;有哪些管理工具可用等。在中国,随着生态文明建设的全面展开和逐步深入,全国掀起绿色矿山建设热潮。2018年自然资源部绿色矿山建设九项行业标准的出台,标志着我国绿色矿山建设在全国层面上迈向标准化阶段。国际上绿色采矿标准化建设起步较早,近年来发展比较快。本文希望通过对国际上绿色采矿标准化建设情况的梳理分析,总结可资借鉴的成分,以期为绿色矿山标准化建设中政府、行业组织、社会、企业各就各位,协同发展,进而推进绿色采矿建设,更好适应自然资源管理体制改革的新要求等拓宽思路。

1. 引言:基本概念和研究范围

英文语境中,与绿色采矿相关的概念包括“绿色采矿(Green Mining)”、“绿色矿山(Green Mines)”、“负责任采矿(Responsible Mining)”、“负责任矿产开发(ResponsibleMineral Development)”、“可持续采矿(Sustainable Mining)”、“绿色矿产(Green Mineral)”等词的近似词。

“绿色采矿(Green Mining)”是指减少与矿产开采和加工相关影响的一套采矿方法。“作为一种减少与金属和矿产开采与加工伴随的环境影响的技术、最佳实践和采矿工艺的一种手段,比如减少温室气体、减少生态足迹和化学品使用的采矿方法”。“提高采矿工作中的物质和能源效率,确保矿产资源未来需求的可供性,使环境和社会影响最小化,改进工作和组织实践,确保矿山闭坑后的可持续土地利用”。

“绿色矿山(Green Mines)”是我国普遍使用的词汇。国际上在绿色矿山网络中使用了这个词,该网络的目的是在欧洲大西洋地区促进采矿在工业、技术、社会和人类等所有方面的发展,是保护历史上留下的矿山的文化和遗产价值,强调的是具有历史文化价值的开采后矿山的复垦状态。

“可持续采矿(Sustainable Mining)”在英文语境中使用较多。1987年,联合国世界环境与发展委员会在题为“我们共同的未来”的布伦特兰报告中,将可持续发展定义为“在不损害子孙后代满足自身需要的能力的情况下满足当前需要的发展”。虽然目前未见得到普遍采用的可持续采矿的概念,但其基本框架是套用了“可持续”的概念,即矿产资源开发利用全流程中环境、经济和社会的可持续性。政府层面在谈到可持续采矿时,则除环境、经济、社会三个维度外,强调资源的持续供应和代际公平。“可持续性是将采矿过程中形成的资产转换为其他类型的资产,矿山闭坑后仍发挥作用并作为发展矿业以外的部门的工具。”

“负责任采矿(Responsible Mining)”首次出现在题为“重新定位矿业”的一篇文章中,之后出现在一篇生态矿业的文章中,此后被广泛使用,尤其是近来来使用比较多。其是指“改革矿业活动的主张,及矿业公司采用的市场战略,促进其以环境社会友好的方式经营”。2007年4月4日,蒙古国由亚洲基金组织,代表公众、私人和非政府部门的51人签名通过了“负责任采矿”的定义及其所确立的原则。在蒙古国,“负责任采矿”被定义为:“综合透明的矿业活动,尊重所有利益攸关方尤其是当地人的权利,环境友好和不对人类健康产生影响;采用国际最佳实践,维护法治,同时为蒙古人民带来可持续的利益流入。”玛尔塔·米兰达等专家建议,负责任采矿包括四个核心要素:承认有必要保护具有生态和文化意义的地区;确保对环境负责的矿山开发;确保矿山开发给工人和受影响社区带来惠益;确保建立适当的公司治理结构。

由上述定义可以看出,虽然在不同文件中都有对这些词语的相关定义,但这些概念之间并无本质区别,既有不同阶段的产物,比如从绿色,到可持续,到负责任,同时也一定程度上反映了不同主体的用语偏好,以及为了以示区别选择的用语,并非严谨的科学定义。概念的内涵外延服务于特定用途,并与时俱进,内涵不断深化,外延不断扩展。这和自然资源这个概念有相似之处。考虑国内普遍使用“绿色”这个词汇,以及采矿更注重的是行为和过程,而矿山注重的是一种结果或者状态,考虑到本文所涉及的内涵包括了矿业活动,加之国际上普遍使用“采矿”这个词汇,因此本文多数时候采用“绿色采矿”代表所有词汇。

绿色采矿方面的文件以各种形式出现,常见文件形式包括标准、规范、指南、倡议、手册、框架、工具等。

“标准(Standards)”是规范性文件的一种,是“通过标准化活动,按照规定程序经协商一致制定,为各种活动或其结果提供规则、指南或特性,仅共同使用和重复使用的一种文件”。而标准化是为在一定的范围内获得最佳秩序,对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动,即制定、发布及实施标准的过程。“标准”是一套定义的社会、环境和经济准则。

“规范(Code)”是明文规定或约定俗成的标准,是对某一工程作业或行为进行定性信息规定,主要是因无法精确定量而形成的标准,也是澳门赌博网人们该做什么和如何做某事的一系列规则。

“指南(Guidance)”是指权威机构为解决问题或难点给出的信息或指导。“倡议(Initiative)”是一种全新启动的解决困难的状况的行动或战略。“手册(Manual)”是指给出指导或信息的书。“框架(Framework)”是构成系统、概念或文本的基本结构。“工具(Toolkit)”指一系列工具,尤其是保存在一个袋子或箱子中用于某种特殊用途。上述不同类型的文件代表了不同的阶段、不同的强制性程度以及不同的权威性。

为叙述方便,从国内用语角度出发,本文采用“绿色采矿标准化”这个概念,包揽国际组织、政府和非政府机构以及协会组织等,在绿色采矿(可持续采矿、绿色矿山、负责任采矿等)方面,就矿业活动全生命周期中的综合问题或某一单一方面某一环节编制和/或推动实施的各类倡议、指南、规范、标准、框架、手册、工具的过程和结果。这类标准与其他标准交叉,涉及到如工业可持续倡议、管理系统标准、国际性资源倡议、报告披露和透明性标准、金融标准、社会责任、产品标准等多种类型。本文以涉及矿山采矿的标准为主。

2. 全球绿色采矿标准化建设概况

全球绿色采矿标准建设主体可分为四类,一是政府间国际组织,比如联合国下属机构及区域性组织,包括世界银行、经济合作与发展组织等,以及由政府和非政府机构组成的混合性国际组织,比如采掘业透明度倡议委员会;二是非政府国际组织,包括综合性和专业性非政府国际组织,比如国际采矿与金属理事会;三是国家政府,比如中国,加拿大;四是各国非营利机构比如矿业行业协会、标准化机构等,比如加拿大矿业协会。目前比较活跃且得到广泛传播或应用的是由非政府国际组织制定的标准。绿色采矿标准化建设所规范或评价的对象,除少数具有倡议或指导性的文件针对政府和企业等各类主体,广泛应用于矿业界以及非矿业界以外,大多数以规范矿业企业为主;有的则对主权国家政府制定政策提供指导,比如政府间矿业论坛制定的全球矿业政策框架;也有的标准针对的是下游矿产品贸易和需求方;还有的专门针对中小矿业企业或手工采矿者。针对的客体,除少数包括了油气矿产,比如采掘业透明度倡议,多数包括除油气外的所有矿产,也有的专门针对某类矿产比如宝石类矿产、煤炭或者油气。所规范的行为,通常包括围绕矿山的全生命周期的活动,即勘查、开发、采矿、闭坑、复垦等,也有的针对某一矿产的整个价值链,或者只针对矿业活动的某些环节,比如专门针对勘查、矿山废物处置、复垦等,或针对矿业活动的某一方面,比如复垦、环境保护、能源利用、水资源利用等(表1)。

表1 国际上绿色采矿相关标准一览表



 

3.绿色采矿标准化建设的基本功能

由于本文绿色采矿标准化采用的是广义概念,因此所包括的文件类型多样,相应地其所承载的功能也五花八门。

3.1 是对外界的宣传和对社会的承诺

在绿色经营方面,采矿行业是被社会认同度最低的行业之一。留给一般大众的印象是破坏地球、地貌、景观、环境,污染土壤、水源、空气,消耗能源和水资源,冲击社区传统生活方式等。尤其是近年来,社区居民、环保组织、环境管理部门等反对采矿的呼声渐高。“采矿业造成的环境灾难和人类悲剧目录太长,无法列出,包括金矿向环境中排放数千吨有毒汞和氰化物,以采煤名义夷平整个山脉,由于开采铜矿而产生的高酸性湖泊和有毒河流系统的遗留物。黑肺和威尔氏病等健康问题已成为传奇。”“一家公司能否从地球上开采数百万吨岩石,却仍能成为环境的朋友?是否可以像目前的‘绿色’矿业公司一样,足够好地无限制地控制采矿的有毒副产品?位于渥太华的全国非营利组织加拿大矿业观察给出的答案似乎是否定的。”对矿业的负面认识直接导致了矿业项目融资难、申请延误、产生争端、项目中断甚至关闭的后果,间接威胁到矿业行业的长期生存和发展。

绿色采矿理念出现的原因之一是应对和适应这种来自外部的压力。矿业公司需要说明自己的行为和结果是可持续的,需要改善纠正人们的印象,矿业行业需要社会认识、理解、不反对乃至支持。行业协会组织担负着向社会宣传行业的可持续发展,以及促进会员可持续发展的任务,因此,很多行业协会组织致力于开发能帮助企业改善和展示其可持续发展绩效并获得社会信任的工具。绿色矿业标准化建设,尤其是指数选取和评价,都涉及用一种矿业以外的人能了解和理解的方式,对行业的绿色行为和绩效进行综合评价,从而起到宣传的作用。由于采矿行业链条长,利益攸关方多,需要得到方方面面的支持才能进行下去,矿业界还需要对社会承诺其绿色性,以提振各利益攸关方对矿业的信心。因此,由行业协会制定的一些标准和原则,既是自我约束,也是对社会的一种承诺。比如负责任采矿指数,就是针对外界不能正确认识矿业的挑战而产生的,其通过综合全面地评估矿业公司行为,以及通过承诺来改进公司环境、经济和社会治理。加拿大《面向可持续的矿业倡议》是加拿大矿业界对负责任采矿的承诺。2008年,国际铝研究所发布了第四版《铝矿可持续开采报告》,用一系列统计数据和科学知识,从开采和生产、矿山复垦、社会和当地社区、环境管理四个角度,选取了铝矿产量、土地利用与复垦、能源消耗、闭坑前后土地利用状况、铝矿开采的社会经济利益、环境管理、生物多样性保护等近20项指标,说明了铝行业对可持续的贡献。欧洲委员会原材料倡议,其中最重要的承诺之一就是可持续矿业管理系统的标准化。

3.2 对绿色采矿各方面规定的集成整合、通俗化和诠释

采矿行业因矿种多、规模大小不一、采矿类型复杂、技术不同、产业链长,要处理土地、水、能源、环境、劳工、安全等诸多外部关系,因此本身就很复杂,加之来自不同政府部门的各方面规定多且处于不断变化中,加之各方面规定的技术性、碎片化、多用比较专业的法律性语言描述等,因此采矿业守法合规的门槛比较高,对大量的中小矿山企业乃至手工采矿企业来说尤其如此。其需要一个桥梁或者一种工具,来对现行规定进行解读和诠释,并融化于日常管理中。绿色采矿标准化就可以承载将政府分散、碎片化、专业化的规章制度,用一种企业可以理解、符合社会绿色期望的逻辑进行集成整合及列示清单,进行必要的诠释和通俗化处理,降低企业学习的难度和成本,以及降低因触犯法律而带来的被惩罚或诉讼带来的风险。各类标准、规范和指南文本少则几十页,多则几百页,少则几十个绩效指标,多则上百个指标,其最大的特点是全面系统和通俗易懂。

3.3 是利益攸关方沟通和达成兼容性多赢目标的机制

采矿行业价值链长,辐射范围广,受影响群体多,新要求、新问题,比如生态服务系统、生物多样化、温室气体排放等不断出现。矿业活动不同利益攸关方对采矿的看法和愿望不同,各自的优先考量不同,往往超出现行法规的框架和要求,且不断发展变化,有些存在分歧和冲突。矿业投资人需要了解不断变化的利益诉求。就这些分歧开展公开、透明对话的平台是建立信任和持久伙伴关系的必要起点。而另一方面,利益攸关方有大量机会共同努力,创造共同价值。绿色矿业标准化建设是一个开放的过程,涉及识别利益攸关方、表达各方面诉求、建立反映各方面诉求的基本框架等,最后表达在一个标准化的文件中。因此绿色采矿标准化建设也是体现社会治理,包容性增长,提前消解各方面分歧和冲突,减少后续矛盾的重要工具。这个平衡以后的结果需要落实到标准中,由企业来执行。实际上对政府和社会来说,这也是基层治理、消解矛盾的重要途径。

比如世界经济论坛开发了矿产价值管理工具(Mineral Value Management),就是从价值这个维度,用于多利益攸关方训练,以增进对采矿如何创造价值的相互了解,并为衡量和交流不同利益攸关方的需求和期望提供一种手段。矿产价值管理不是价值创造的指标或衡量标准,亦非政府、行业或其他利益相关者的最佳实践指南,但它可以与其他工具并行使用,为利益相关者提供澳门赌博网观点和信仰的信息,以便与更具体的经济和社会经济数据一起使用。

3.4 弥合立法空白、滞后与现实需求之间的缝隙和推动立法

采矿业作为自然资源领域中一个非常重要的行业,其特点包括位置个性化、矿床独特性、社会经济环境特点不同、矿业活动存在不确定性、自然资源之间关系的复杂性等。因此从立法角度来说,完全刚性的、精细化的、先知式的管理和立法几乎是不可能的,立法不可避免地存在很多模糊区域和空白区域,因此从国际上看,绿色采矿更多地需要基于自愿性的行动来弥补这些空白和模糊区。另一方面,无论体制如何整合,矿业监管必然分属于不同管理部门。无论发达国家还是发展中国家,都存在管理方面处理上下、左右、前后、内外等各种关系问题,因此政府机构主导编制的手册,可以更好明确这些关系。此外,企业绿色采矿实践在不断发展,社会对绿色采矿的需求不断提高,绿色采矿标准可以根据各利益相关方诉求编制和不断更新,以弥合立法与社会需求间的缝隙。同时绿色采矿标准化建设也是把国际标准、企业最佳实践向立法方向推进的一个桥梁,标准设立最初为自愿遵守,不断被接受并经实践检验可操作后,标准制定方可通过对绿色采矿标准实施情况的跟踪调查,最后形成国家推动绿色采矿的立法建议。矿业项目中的义务往往是个性化的。企业标准和承诺也可以作为政府授予矿业权的条件,进而将自愿性的协定法治化。

3.5 规范、指导、引领矿业企业的行为

采矿行业面临的内部压力在增加。矿业活动日趋偏远,品位下降,深度和难度增加,其负面影响难以避免。采矿业每年生产100亿吨左右的永久废物,是矿业和金属产量的约10%,是全球最大的永久废物生产行业,占全球总量40-55%左右。能源价格提升给企业带来经营压力,而采矿业能源生产率在下降。比如在澳大利亚,在2002-2012年的十年中,采矿业在所有行业中能源消费量年增长率最高,平均年增长率为5.7%,单位矿产产出的能源消费量不断增加。矿业是资本密集型行业,设备投资占有很大比例。技术进步日新月异,对新设备的投资需要非常谨慎和具有前瞻性,以确保在采用新技术的同时不使现有基础设施过时,因为有的时候采用新技术的代价可能非常高昂。绿色采矿需要谨慎地平衡各方面的投入,改造新设备和改变供应链以适应更可持续的进程。矿业属于能源和水资源消耗密集型行业。统计数据表明,矿业使用了20%的世界水资源。闭坑阶段尾矿处理也会给矿业企业带来风险。

由于标准制定中基本遵循识别主要问题、寻找差距和弥补差距的机会、提供方案等程序,同时确立了最低标准和最佳实践标准,因此提供了从门槛到最高目标绩效的基本方案,这就给企业提供了很好的行为指导和规范,企业可以从多个选项中选择适合自己的方案。

标准化可以通过引导给企业带来机遇。在2017年国际采矿金属理事会发布的对矿业各利益攸关方(非政府机构、公共部门、贸易商、矿业企业等)的调查表明,40%的人认为矿业是一个可以带来利益但需要有效监管的部门,41%的人认为其是一个影响可以最小化以及/或避免的重要的经济部门。标准制定者认为,如果矿山根据引领性的实践相互学习,可以避免很多负面的社会和环境影响。比如负责任采矿联盟倡议(IRMA)认为,通过标准化和相关文件,规范和引导矿产品供应商从对社会环境负责的矿山进行采购;社区、个人和社会组织可给对社会环境负责的矿山发放社会许可。IRMA制定者和支持者承诺,通过承认和奖励经过认证符合标准的每一个相关章节的采矿项目,来推动标准的实施,从而实现IRMA的总体原则和目标,也就是说遵守这些标准会给引领的企业带来价值。政府在确保新技术带来的价值方面也可以有所作为。加拿大自然资源部联络顾问约书亚·基尔基认为:“实施绿色采矿技术的主要障碍是,工业界需要克服与未知做法和技术相关的风险。克服这些风险是绿色采矿倡议(GMI)正在处理的问题,它评估了使用环境技术核查方案来验证新技术的环境主张的优点,以提高业界对实施这项技术的信心”。另外,绿色采矿也有巨大的发展空间,尤其是尾矿中具有巨大的价值。

绿色采矿标准在很多方面,比如生物多样性、生态系统服务、气候变化等的影响逐渐从边缘引向主流。另外也是通过绿色采矿标准建设,把环境影响评价扩展到环境和社会影响评价。另外就是高效的能源管理。在澳大利亚政府编撰的《采矿中的能源管理-矿业可持续发展项目的领先实践》手册中,在其各不同的活动中考虑了改进能源管理的机会。

3.6 获得公平的市场待遇乃至市场优势地位

对一些中小企业和手工采矿者来说,因为企业规模小且分散,大量非法采矿的存在导致矿业市场鱼目混珠,使一些合法企业也只能获得低于市场价格的销售价格,这种现象在非洲国家手工和小规模金矿开采者中尤其明显。参与标准化过程、成为会员,企业可获得相对公平的市场价格。对一些大公司和有能力的公司来说,其希望执行更高的标准并向社会宣传之,目的是凭借更好的诚信记录、更低的经营风险、更好的社会许可,获得优势市场和竞争地位,比如更优惠的贷款、更低的担保金等。同时在行业处于领先地位,将自己的行为作为最佳实践标准化推广,也可以给企业带来新的业务机会。这也是大公司积极参与标准化建设的重要原因。

实施标准可以给企业带来增值。根据世界经济论坛组织的调查,国际金融公司行为标准、采掘业透明度倡议、国际采矿金属理事会框架、全球报告倡议、联合国全球契约等国际标准是给企业带来最多价值的五个标准。主要体现在几方面,一是可操作,提供管理工具,可实施;得到广泛认同;透明和有第三方认证。强调透明的倡议之所以重要是因为其提供了公平的竞争环境,被认为是负责任采矿倡议的最重要的品质等。同时,整个行业参考最佳实践也会带来宏观价值。

3.7 通过评价发挥软实力和通过优势地位实施影响力

无论是政府、企业还是行业协会都需要以绿色、可持续、负责任等为标准,评估政府政策和矿业行为产生的多重影响。评价是一项重要的话语权,是软实力的体现,也融合了评价者的价值取向。目前一些欧洲国家设立的半官方性质的机构,某种程度上就是为争夺这个话语权高位。比如《2018年负责任采矿指数》是由瑞士经济事务部等成立的负责任采矿基金,在全球范围内选择一些矿业企业,评价其经济、环境、社会和治理问题(EESG),并得出一些综合性结论。由英国国际开发署(DFID)援助的英国援助、负责任采矿联盟和PACT建设当地承诺,于2018年联合发布《小规模采矿对中低收入国家经济的影响》评价报告。政府间可持续发展论坛在制定了全球矿业政策框架以后,也开始利用该框架对发展中国家矿业政策进行评价,并已经陆续发布了蒙古等国家的评价报告。这些都是为了扩大其影响力。

国际上还有一些绿色采矿标准是制定主体利用其金融地位、市场消费者地位等,将自身价值理念输入标准中,通过规范、认证等实施自己的影响力。比如遵守世界银行国际金融公司开发的行为准则,是矿业公司获得其项目融资的前提条件。瑞士拥有世界上四大黄金精炼厂,是世界黄金提炼、加工和消费领域的领军企业。据估计,全世界约三分之二的黄金在瑞士提炼。瑞士正是利用自己作为黄金消费者这个优势市场地位,由瑞士良金协会和经济事务国务秘书处共同,制定了良金倡议。

3.8 是不同层次机构的规划工具

绿色采矿标准是一项综合性标准,从企业微观层次上,把综合集成清单式的标准融入公司管理规划中,将绿色要求与财务和运营要求统筹考虑,通过程序和规范化操作,减少意外和风险。就政府而言,其可以利用行业协会综合评价成果,以及政府管理中形成的一些事实和数据,作为工具,用于政府区域发展规划、能源规划、技术创新规划、自然资源综合利用规划、基础设施发展规划、立法规划、资源配置规划、综合监管规划等,尤其是大数据和更复杂的建模等技术进步,使规划可以更全面、系统、准确、有预见性及精细化。

4.绿色采矿标准的内容框架

绿色采矿标准内容框架是自然资源基本内容框架的组成部分,由目标原则、主体、客体等基本要素组成。尽管各类绿色采矿标准在目标、范围、内容框架及其组织运行机制上有所区别,但组成这些标准的基本要素及所遵循的价值理念具有很多重合之处。绿色采矿标准可通过多个维度来描述,如主体或者规范对象、目标和原则、支柱、流程和运行机制等。

4.1 绿色采矿标准化建设的利益攸关方

绿色采矿标准化建设是为特定主体服务的,因此确立绿色采矿标准化建设的主体是整个标准体系的根本。绿色采矿标准化建设的主体是一个相对的概念,也是一体化概念,因为绿色采矿标准化的主体,也是其所规范的对象。绿色采矿标准化建设中涉及的主体会随具体情况不同而有所差异,主要包括矿业企业、环保主义者、矿业活动所在社区民众、矿产品消费者、设备供应商、承包商、金融机构、原住民、各级政府机构、矿政管理机构、环境管理机构等。其中,采矿企业是最重要的主体,其他主体是围绕这一主体展开的。

4.2 目标框架和基本原则

每一个绿色采矿标准都有相应的目标和原则(表2)。绿色采矿标准的目标是分层次的,严格来说是一个目标体系,目标和基本原则与其概念直接相关,总的来说,是考虑各利益攸关方的利益,使采矿带来的负面影响最小化,正面影响最大化。不同的标准也明确了实现目标的基本路径或者需要遵循的原则,比如加拿大矿业协会《面向可持续矿业》中的“与社区接触”,“驱动世界领先的环保实践”,《铝业监管倡议》提出的“工作和决策过程更具包容性”、“推进全流程中的共同担责”、为通过验证“提供客观证据”等。

目标和基本原则的设定需要通过设计采矿利益攸关方的动态和迭代过程来制定。比如闭坑方面的目标和指标,要从几方面考虑:相关监管要求和其他准则;与关键利益攸关方的有效协商;理解和协调后的相互竞争的利益;所有澳门赌博网生物多样性的现有信息;技术限制;开采前土地使用和生物多样性退化的程度;是否有意减缓或加强;采矿后土地保有权和土地使用;一体化生物多样性全租赁管理;尽量减少次要影响;改善生物多样性的其他机会。

表2 一些绿色采矿标准所确立的目标和原则


 

4.3 支撑目标的主要支柱和关键要素

各标准制定和实施的情况因面向对象和发展阶段的差异性,其繁简程度有所不同。但以绿色、可持续和负责任为主线,各标准具有兼容的支柱和关键要素,其基本支柱包括环境、经济、社会、资源和治理,以及各方面的综合协调。各标准都涉及到对一些关键要素的规范、要求或设定了最低标准或最佳实践。

从具体要素组成看,环境要素主要包括酸性排放、水污染排放、闭坑、复垦等,又逐渐引进气候变化、温室气体排放等新要求,这些要求通常采取缓解等级制度;经济要素涉及财政制度、财务资源、财务担保等;社会要素涉及的内容较多,普遍采取了国际法规定的自主、事先和知情同意原则,涉及人权、童工、妇女参与、社区权利、劳工权利,卫生、安全等方面;自然资源要素近年来逐渐得到重视,涉及保护区、世界自然文化遗产、水、土地、能源等要素,并逐渐引进生物多样性、生态系统服务及土地综合利用规划等要求和规范;治理框架中,则普遍采纳采掘业透明度倡议的标准,此外还包括商业道德、守法合规、公开披露、反不正当竞争,以及战略规划、沟通机制、监管和问责等系统化的管理系统要求;在综合协调方面,则包括环境、社会影响综合评价,应急、危机和风险管理体系的建设等要求。比如OECD负责任供应链-金矿附则,就规定了五个步骤,包括建立公司管理系统;识别和评估供应链的风险;设计和实施对识别风险作出响应的战略;执行独立的第三方审计;每年就供应链尽职情况进行报告。

此外,在绿色采矿标准中,还有一些关键内容,使企业管理形成闭合循环。比如在负责任采矿指数评价中,每个指标都会落入三类衡量领域之一:承诺类指标:评估企业以下行为的程度:(i)在特定问题上正式做出承诺;(ii)为履行这些承诺分配的责任和职责;(iii)提供资源和人员以实施承诺。二是行为类指标:评估企业制定系统方法解决特定问题,并对自身在关键领域的活动披露的程度。三是有效性指标:评估企业跟踪、报道自身对特定问题的管理,以及在此类问题中持续改进的表现。在行为标准上,也有一定的流程要求。另一个成为闭合循环的是强调全生命周期管理,即包括勘查、设计开发、开采、冶炼加工、闭坑、乃至闭坑后的全流程,但大多是针对矿山的。

表3 一些绿色采矿标准建立的支柱和包含的基本要素一览表




 

4.4 绿色采矿标准的运行机制

就绿色采矿标准建设的主体而言,其目标是通过纳入更多的参与者和遵守者来施加影响力。绿色采矿标准化建设的运行机制是一个大的循环,由标准制定、参与者承诺、跟踪评估和认证、直接或间接利益分配、标准改进和升级等几个关键环节组成,此外,还涉及培训等支撑环节。绿色采矿标准化建设的运行机制有如下几个特点。

一是关键的利益攸关方全程参与。矿业的全部利益攸关方包括政府、非政府机构、认证机构、投资者、股东、勘查开发贸易企业、消费者、承包商、客户、设备供应方、环保组织、社会公众、社区代表、金融机构、学术机构、独立专家、雇员等利益代表,绿色采矿标准化建设由具有代表性的利益攸关方组成联合机构参与始终直至评价认证,其他利益攸关方始终有机会参与。这样的机制保证了标准具有代表性,避免顾此失彼。

识别、告知、接触利益攸关方,接受、指导、培训、支持其提出利益关切,将之纳入决策,接受其监督等,是矿业反映多元利益诉求的最重要的程序性规定和标准,贯穿于矿业活动的全流程,并逐渐要求其集成到整个管理系统中。随着情况的变化和标准的完善,利益攸关方不断增加,其诉求也多样化。所涉及问题不同,纳入的利益攸关方范围会不同。但关键的利益攸关方介入越来越早并贯穿主流程的始终。比如2006年,由非政府机构、公司、矿产品购买方、劳工组织、贸易商、受影响社区共同发起组织的负责任采矿保障倡议,在标准化制定中,经过两轮公开征求意见,收到120个个人和组织提出的2100多条建议,2018年6月,发布了《负责任采矿标准1.0版本》。在此过程中,各利益代表提出的意见是公开的。其还绘制了负责任采矿地图,各利益攸关方可在地图上表达其利益诉求。《全球负责任的煤炭供应链》标准制定的利益攸关方涉及煤炭生产者、贸易联盟、社会环境组织、政府、矿业相关的服务商、设备公司等。世界经济论坛的《自愿的负责任采矿倡议》,下游技术企业也参与其中。为使多元利益主体有效参与,负责任采矿保障倡议专门创建了在线窗口,为商业机构、社区和非营利机构、政府和国际组织设立了沟通窗口。

二是采取会员制并在会员中强制执行。各项标准无论起步于倡议,还是建立框架,其最终的目的都是为了纳入更多的会员以及在会员中强制执行。比如铝业监管倡议采取会员制,需要在项目启动两年内或加入铝业监管倡议并在两年内取得认证。加拿大的《面向可持续采矿》要求会员承诺执行指导原则,承诺采取负责任的行动,采取符合其利益社区优先事项和价值观的社会、经济和环境做法。采掘业透明度倡议、全球矿业政策框架等同时针对政府的倡议也是这个发展方向。

三是依靠利益驱动,以认证并给通过认证者带来直接或间接利益为驱动的利益驱动型绿色采矿标准。比如瑞士良金倡议,就是采取会员制进行认证,对通过认证者,给予进入正规的和国际黄金价值链的高端市场、避免中间产品和免征增值税、获得优惠的销售价格等来实施其影响力。

四是进行独立的第三方认证并建立复审机制。比如《面向可持续矿业》标准每3年,从验证服务提供商(Vsp)那里接受第三方验证。在外部核查年,公司须提交其首席执行官的保证函,说明核查是根据VSP职权范围进行的。每年,利益共同体(COI)咨询小组都会选择一个矿业公司样本,提交给专家小组,并参与核查后的审查。铝业监管倡议签发有效期3年的认证,同时其也对标准体系监测和评估,评估ASI认证的影响。

五是企业主动披露自我评估与组织者积极采集信息相结合。比如加拿大采矿协会制定的面向可持续采矿标准涉及23项指标,会员企业根据这些指标衡量和评估并且每年公开报告其业绩。公司将TSM协议和框架需求嵌入到每个工厂的运营和管理系统中。再比如RJC成员应至少每年向利害关系方通报与缔约方会议有关的业务做法,应利用全球报告倡议准则和全球报告、采矿和金属部门补充或可比报告准则,每年报告其可持续性业绩。

六是充分利用互联网手段及提供培训等。建立基于互联网的在线评价系统,是绿色矿山标准化建设中采取的最佳做法。负责任采矿标准指导委员会建立了自我在线评价工具。进行自我评价的矿山企业一方面可以在线评价,一方面可以就标准的内容提出建议,同时也借助这个平台宣传自己接受更高的可持续矿业标准。加拿大采矿协会提供澳门赌博网《面向可持续采矿》协议、框架和指南培训,并确保该方案在采矿作业现场和通过在线培训持续应用于所有成员。其总目标是使所有会员公司达到a级或更高水平。由标准发起单位培训审计人员,进行独立认证,对矿山的行为进行评分。在独立评价过程中,通常需要听取来自各方的反馈。

5.全球绿色采矿标准化建设的特点和发展趋势

5.1 标准和认证要求日益增多、竞争激烈

矿业是一个复杂的和高强度的行业,涉及矿业的标准来自不同主体,目标不同、涵盖范围不同、涉及矿产不同、供应链环节不同等,规范机制方法不同。可持续发展是全球共同关注的问题,更多的全球标准及世界范围内的监管和治理机制将不断出现。现代化技术使产业链之间、内部与外部的关联关系更复杂。从关联性上来说,针对不同类型的矿产,比如金矿、煤炭、宝石、油气,针对不同国家,比如冲突地区国家,针对可持续发展的不同方面,针对不同规模的矿山,针对矿业不同环节等的标准,都可能与某一个矿山有关。2008年麦肯锡公司的一项调查表明,自愿性倡议迅速蔓延,每家公司通常签署2-4项规范。与之伴随的还有各种认证体系,都伴随着成本和负担。矿业公司不知应遵守哪些,成本效益如何。根据世界经济论坛的调查,倡议多且缺乏综合性,相互重叠,相互缺乏关联性,存在缺位,实施成本高,使得矿业作为一个行业很难形成共同目标和战略。针对标准太多无所适从的现状,每个标准制定单位都希望能优于其他标准,为更多企业所接受,这也导致标准日趋综合的原因之一。绿色采矿标准的制定、实施、认证和综合效果评价等作为促进绿色采矿发展的重要工具,也得到迅速发展。

5.2 各项标准日趋强调相互兼容和国际化

尽管绿色采矿概念作为一种集成的概念始于本世纪,但其所贯穿的理念早已有之,标准化建设迅速发展—从最初复垦延伸到矿业生命周期的全流程;从最初环境责任外扩到社区责任并进一步扩大到经济和资源责任。由于矿业的高度全球化,标准化表现出的最大特点就是国际化。

一是编制主体的国际化。联合国环境发展署、经合组织、世界银行、世界资源研究所、国际采矿和金属理事会、世界黄金理事会、国际铝业协会等组织本身就是国际组织,主体特殊性决定了其标准的国际化和兼容不同国家情况的特点。

二是尊重现行标准,强调标准互认,接受一些关键元素,以发挥标准协同效应。在各标准制定中,通常遵循现有较通用的国际标准。普遍被接受的标准比如里约宣言、全球报告倡议、全球契约、经合组织多国企业准则、世界银行业务准则、经合组织打击贿赂公约、劳工组织第98、169、176公约及澳门赌博网安全和人权的自愿原则、采掘业透明度倡议、赤道原则、金伯利进程、国际氰化物管理规范、ISO14001环境管理系统、国际金融公司执行标准、OECD跨国公司指南等。比如2008年西班牙的可持续矿业管理(UNE22470:2015和UNE22480:2015),把遵守全球报告倡议GRI、ISO9001、Bettercoal、UN Global Compact、Equator Principles、OHSAS18001、ISO14001EMS标准等作为标准的一部分,目前正修改以包括新的ISO管理系统架构。2004年,加拿大矿业协会发布《面向可持续的矿业标准》规范,目前得到国际应用。2015年,芬兰矿业协会采纳了其标准。

比如广泛得到认可的加拿大矿业协会编制的面向可持续的矿业中,尾矿管理框架由政策和承诺、规划、实施管理框架、行为评估、持续改进、管理审查几部分组成(图2)。其就是基于ISO14001环境管理系统设计的。环境管理系统包括组织架构、规划行动、责任、实践、程序、过程和开发实施实现检查和维护政策的过程和资源,遵循计划-执行-检查-行动(Plan-Do-Check-Act)的基本周期。

三是直接把全球矿业运作作为评价对象或通过企业全球化带往全球。比如瑞士经济事务部、荷兰外交部及一些基金成立的负责任采矿基金,于2018年6月发布了《负责任采矿指数》的评价结果。2018年首次发布的指数评价了在16个国家的30家矿业公司,在40多个国家的700多个矿山。而加拿大矿业公司遍及全球,其所制定的《面向可持续的矿业标准》也因此被企业带向世界。

四是多语种提供以推进国际应用。比如加拿大采矿协会的尾矿设施管理指南,除了提供英文和法文版以外,还提供葡萄牙语和西班牙语。有些标准,比如铝监管倡议等还提供中文版本。澳大利亚的系列指南文本也是多语种提供的。

5.3 拥有筛选关键问题、核心环节和优先事项的机制并强化之

绿色采矿标准具有问题导向的特点,同时抓核心环节和优先事项,筛选关键问题、核心环节,确定优先事项至关重要。在绿色采矿标准的建设中,问题、核心环节以及这在标准建设中,是经过科学和规范化的机制,比如调查、统计等方式获得的。由于标准针对的对象不同,面临的关键问题也会不同。比如国际采矿金属理事会对未来5年面临矿业的最严重的问题的调查中,答复者的排序是环境;治理和监管;价格/成本压力及波动性;社会问题/遗留问题/公共形象;水利用;可持续发展;资源准入;社区冲突/缺乏接受度;社区关系;气候变化;经营许可;人力资源;尾矿/污染问题;职业卫生安全;资源国有化;财务问题;技术创新;腐败;供求/宏观经济;废物管理。

目前各类绿色采矿标准主要集中的关键问题,一是对其他自然资源的消耗,主要是能源消耗和水资源消耗;二是排放,主要是矿山废物和污水排放;三是矿山闭坑和复垦。在每一关键问题上,通过标准化引进最佳实践和给出努力方向。比如能源创新尤其是可再生能源和能源效率在矿产品加工中实现绿色发挥重要作用。精准钻探作为一项创新也会减少整个矿山或者开采项目的足迹。随着能源成本的提高,温室气体排放限制等监管的严格,采用成本效益高和可靠的能源是发现、开采、加工和运输矿产资源及成功经营的关键要素。澳大利亚政府在《采矿的能源管理》中,对能源管理的领先实践总结是,有三个关键的元素:将能源效率管理集成到商业系统中;建立能源管理文化;注重技术,实现三者的平衡可以促进能源效率最大化。

绿色矿山标准所注重的核心环节因涉及的问题不同,但遵循的框架有一些共性。关键环节包括:第一,识别所有利益攸关方并将其考量纳入基本框架;第二,考虑应包括的重要方面并制定由高层批准的计划,这是一套框架和一套有组织的活动,是全员系统化和目标一致地参与的关键。在战略规划中,往往包括了一些核心要素;第三,启动和实施政策和计划;第四,过程监测、问责、修正和改进。每个环节都有其核心元素。比如政策计划在全部流程中居于统领地位。以澳大利亚《矿业能源管理》领先实践中的企业能源计划要求为例,主要包括以下要素:

导言和正当性:说明该计划应概述能源管理的正当性及其所涵盖的业务范围。业绩、目标和指标:概述应每年更新的业绩目标或指标。在审查计划时,应解释目标实现或未达到的原因,包括可能超出行动控制范围的因素,如恶劣天气和计划外关闭。还应制定更复杂的能源绩效指标,如回归模型,这些指标根据当时的情况表明绩效的变化。ISO50006就不同情况的适当业绩指标提供指导。确保明确说明已执行的任何能源效率措施,并解释这些措施在多大程度上有助于实现目标和指标。问责、作用和责任:可能包括现场经理、生产人员和支助人员的作用。还必须说明网站与公司管理层之间的主要报告关系。计划好的能源效率措施和后续期间的资金:是年度能源管理计划的核心内容,它概述了下一年将采取的行动、如何获得资源以及预计将实现的节能和其他效益。预算和资源:概述分配给能源管理的资源。

5.4 体现矿业活动的历史性、阶段性、规模性及个性

矿业的诸多不确定性决定了其管理必然是适应性和灵活性的管理。“往之不谏,来者可追。”绿色采矿标准是一定历史时期的产物,反映当时的技术经济现实。而矿业活动是一个持续的过程,可能已经运营数十年。时光不能倒流,发生的已发生。比如一个矿山如果建设的时候没有事先获得原住民许可,其就不可能达到“获得原住民许可”这个标准。另外有些最佳实践只是最近几年才在全球出现,比如联合国发布的《商业和人权指导原则》是2011年发布的,此前缺乏这个标准,公司也就不可能遵守相应原则。标准要求矿山可以说明其遵守高行为标准、原则和目标。不应该排除那些早期建设未完全满足现行标准的矿山进行其后的认证,只要矿山达到社会和环境标准,解决了历史遗留问题并补偿了相应损失。同时有的标准也明确只适用于新矿山。其有些章节的要求明确指出不能追溯性地用在已经建成的矿山,但希望公司能说明其在满足社会和环境目标的意图。很多矿山已经营上百年,用今天的最佳实践和标准很难规范历史矿山。同时也需要考虑成本的因素,不能因为新的标准而使现行矿山的盈利水平发生根本性改变。

不同阶段侵扰不同,因此不同阶段有不同的要求,绿色采矿往往只包括有限的阶段。不同阶段需要评价的方面是不同的。比如矿山闭坑规划方面的要求可以在建设阶段就进行评价,但是在矿山闭坑完成以前是没有办法评价其实施情况的。另外还要区分持久性和临时性影响,区分矿业活动过程中和过程后影响。比如《可持续矿业指数》评价中,就未对矿业活动的外部影响进行正面或负面衡量,因为不同项目处于不同阶段是不具有可比性的。从绿色采矿标准建设看,在整个生命周期流程中,一般不包括发生在矿山范围以外的一些矿业活动,比如冶炼加工阶段产生的环境和社会问题,也不涉及制造业、组装、终端用途、处置和回收等。

大规模矿山和小规模矿山其目标特点不同,小规模企业在规划、监控、报告和其他程序上基本缺乏经验,因此针对不同规模的矿山其标准也有很大差异。IRMA的《负责任采矿标准》更多地针对大型矿山。世界黄金理事会的《负责任金矿开采原则》则主要针对中小企业。

每个矿山有很多个性化因素,有些标准未必适合。在负责任采矿标准中,明确如果公司能够提供证据说明某一章节对其不适用,这一章节的要求就可以不用于该公司的认证审计。比如澳门赌博网砷的利用方面的标准对于一个从来不使用砷的矿山来说就不适用。标准越全面,不适用的情形可能就越多。

5.5 具有广泛兼容性的全面系统和多级别递进标准

讲求标准全面系统、细化和清单化。绿色采矿有着丰富的内涵和外延,绿色采矿标准建设承载着集成、指导、诠释等多功能性,标准制定中考虑的一项重要原则就是尽可能没有遗漏事项,因此各大标准都比较全面系统。比如世界铝业协会《可持续铝矿开采指南》包括10项原则,53项指标。负责任采矿指数包括了73项指标。每项指标规定的内容也较细。

设置阶梯性的目标是绿色采矿标准建设中较常见的,也就是在每一项要求或指标项下,都会在最佳实践和最低标准间构建递进阶梯,既能让广泛的企业各就各位,又能让企业知道未来晋级的努力方向。比如现在目标层级上,就有从正贡献、防止负面影响、避免负面影响、使负面影响最小化、对负面影响进行修复、对负面影响进行补偿及风险和突发事件管理、体系升级等多级别的递进关系。在行为评价上,包括相关政策(承诺)、在政策中考虑相关因素、在政策中系统化地考虑相关因素、有与目标相匹配的相应措施和匹配的资源、进行监测记录、有持续改进机制、有报告等。因行业的大多数实践不同,因此在标准中相应的起点也不同。比如作为环境管理重要领域的生物多样性标准,由于三分之一以上的企业都没有关注相关方面(负责任采矿指数,2018),因此,其起点就是最原始的是否有相关政策(承诺)。

生物多样性保护是绿色采矿标准建设中相对前言的领域。以加拿大矿业协会《面向可持续的矿业》规范为例,其生物多样性保护有19页内容,包括三方面指标:1.公司生物多样性保护承诺、责任和沟通;2.现场层次的生物多样性保护计划和实施;3.生物多样性保护报告。每个指标包括了5个级别,每个级别都有详细描述,使得在对企业定级的时候,不会有太多的主观判断,同时标准的描述详细客观,同时也为企业向更高标准买进指明了方向(表4,5,6)。

表4 生物多样性指标保护承诺、责任和沟通


 

表5 现场层次的生物多样性保护计划和实施


 

表6 生物多样性保护报告


 

此外,绿色采矿标准评价也具有一定的容错机制,一是第三方认证机构的工作可以有一定的容错,二是对被认证企业有一定的容错。比如IRMA的《负责任采矿标准》规定,“对符合负责采矿的IRMA标准的某些要求的审核将基于抽样,并可接受样本中一些失误级别,同时仍可满足符合该要求所需的总体性能级别。在可能的情况下,IRMA将旨在提供定量指导,但在没有具体指导的情况下,将基于认证机构的专业判断。在管理大型、复杂的采矿作业时,随着时间推移,偶尔、暂时未能符合规定不可避免,这种暂时性的失败并非意味着自动、立即撤回或暂停IRMA证书,只要该失败不是因疏忽、鲁莽或故意的错误行为引起的,并且只要采取适当和及时行动纠正已识别的失败,并分析和处理导致失败的问题,以便将来能避免这些问题。”“为与其他类似认证系统保持一致,IRMA预计,尽管存在与IRMA标准的要求不一致的地方,但仍可能颁发证书,并随后予以维护。IRMA指导委员会希望确定允许的最大容忍度,例如允许的微小不合规的最大数量,或者证书持有人为颁发或维护证书而纠正这类小的不合规的最长时间……”。

5.6 注重可重现和可监测、公开可查询的证据

标准的最终目的除规范企业行为外,也包括对绿色采矿的结果进行衡量和向社会报告,因此在选取衡量的指标的时候,通常要选取那些可重现、可监测、可追溯以及公开可查询的直接证据。这种证据主要包括政策、战略和规划的文本、企业内部管理标准和制度、财务投资数据、环境排放数据、网站公开发布的信息等。比如在《负责任采矿指数》中,在经济贡献指标中,包括1个承诺指标,3个行动指标,1个结果指标,在衡量这些指标的时候主要依赖公司能够提供的证据。由于这些证据是企业在经营中自动形成的数据和信息,很多也是根据法律要求必须保留和向政府管理部门提供的数据。利用这些证据的另外一个好处是考虑到绿色矿业标准在评价时的成本效益问题,换言之不能因为评价而折腾企业。比如IRMA标准中规定,环境和社会监测方案调查结果的摘要报告要每年至少公布一次,与监测方案相关的所有数据和方法均应公开。为减少企业的报告负担和成本,通常如果同样的文件和记录也需要提交给政府,则认证时只需要提交摘要,而无须重新来过。

6.绿色采矿标准化建设中的政府角色

在绿色采矿标准化建设的目的是实现矿业活动的绿色转型,而在矿业活动的绿色转型中,政府政策法规和管理是基本面,标准是在政府管理体系上进行的。在绿色采矿建设方面,政府面临着更大的挑战,包括满足资源供应安全、确保在不同的利益主体间公平分配利益、如何分配矿业的风险和成本、如何处理资源开发和环境保护之间的关系等。世界经济论坛的调查也表明,几乎所有利益攸关方都把财政、法律和监管列为最需要优先解决的事项,政府在绿色矿山建设中发挥着不可替代的重要作用。政府在绿色矿业标准化建设,主要体现在政府战略、政策法规以及日常管理中。

6.1 把发挥本国优势进行全球性战略引领及维护底线设为目标

绿色采矿是国家战略的组成部分。由于各国经济发展阶段不同,因此其对矿业的期望不同。世界经济论坛的全球竞争力指数将各国划分为“要素驱动”、“效率驱动”和“创新驱动”经济。“要素驱动”经济体主要基于其要素禀赋(主要是低技能劳动力和自然资源)进行竞争。“效率驱动”经济体需要发展更高效的生产流程,并在更熟练的劳动力、高效、运转良好的劳动力和商品市场等要素上展开竞争,这样生产力才能跟上工资上涨的步伐。“创新驱动”经济体的一般工资和相关生活水平较高,需要生产新技术和更先进的生产工艺或商业模式,以使生产力保持在较高水平(世界经济论坛,2013)。

国家层次上绿色采矿倡议通常有明确的国家战略目标,与其不同的发展阶段和不同类型的经济体有关吧。“创新驱动”国家政府首先要考虑的,是在哪个方面能成为全球引领者。比如加拿大自然资源部2009年发起的《绿色采矿倡议》中提出的目标是改善环境行为,促进矿业部门创新,实现市场机会。加速绿色采矿技术和实践的研究、开发和应用,提高矿业的创新和生产力;改善环境行为;促进加拿大矿业的竞争力,并将加拿大矿业部门定位为全球绿色采矿技术和实践的引领者。而芬兰似乎更注重效率驱动。比如芬兰的《矿产资源战略:2050远景》提出将成为在可持续性矿产开采和可持续利用的全球引领者。2013年,芬兰就业和经济部发布了《让芬兰成为可持续采掘业的领袖行动计划》,其中包括35项具体措施,具体分为几个领域,包括可持续性、稳定经营环境、合作和鼓励等。

除最高目标或战略引领目标外,在绿色采矿建设中,政府还要负责维护底线,这个底线主要是维护原材料的长期可持续供应,只有政府才能担此重任,而以社会为主体的绿色采矿标准化建设是无法实现这一个目标的。芬兰2050远景战略中的一项重要行动是确保原材料供应。欧盟委员会2008年实施的原材料倡议,也是旨在改善原材料的长期供应。德国经济技术部制定的原材料战略,强调保障关键材料的长期供应是德国产业部门的职责。在德国的2010年的原材料战略中,开宗明义地声明,德国不准备积极介入原材料的勘查、开采以及储备,而是对德国公司进行财务和政治上的支持,解决供应瓶颈问题。

6.2 识别、整合和协调政府资源,共同发力绿色矿山建设

随着绿色矿山建设内涵深化,外延扩大,与之相关的部门也在增加,加之其本身的复杂性,有时候看似不相关的政府政策实际上都与绿色采矿相关。将政府的这些行动识别出来,整合协调起来,可以发挥更大的协同效应。政府需要从政府职能和专业方面识别相关政府计划,整合同类项和相似项。比如加拿大成立的绿色采矿倡议政府间工作组分委员会,由联邦、省和地区政府组成,就有类似职能,其提供咨询、战略方向和帮助指导与绿色矿业倡议有关的工作,联系联邦、省和地区行动,加强与其他倡议的联系。

6.3 识别重点难点,政府补短板抓关键搞投资撬动资源

比如加拿大自然资源部的绿色采矿倡议通过四个主要的综合支柱来进行:减少足迹;废物管理创新;矿山闭坑和复垦;生态系统风险管理。确立了7个研发重点来支持四个支柱,包括采矿创新;清洁水;采矿环境管理;能源效率;关键和战略金属加工;负责任的北部矿产开发;放射性废物管理。其采取的措施包括合作、确保与政府和产业界的优先事项保持一致。重点是技术转让。这些产出与矿业部长会议和绿色采矿委员会确定的伙伴和利益攸关方确定的需求以及部门优先事项相一致,第二项活动是绿色采矿管理活动,目的是动员利益攸关方参与,更好地了解监管事务,以及为倡导绿色采矿技术、研究和开发提供一个平台。所实现的产出包括从监管投入到建立利益攸关方参与机制、通信和知识交流/转让以及信息产品,这些活动的交付和产出的持续交付旨在最终取得以下即时成果(表7)。

表7 加拿大绿色矿业倡议的主要项目



 

矿业属于能源密集型行业,节能是其重要的挑战之一。加拿大绿色采矿倡议的成功实例之一是在安大略省的肖德贝里的一个地下矿井安装的自动化矿山通风系统。该倡议减少了能源消耗的40%,减少了温室气体排放,每年节约成本达到400万加元。推动研发技术的商业化是政府的另一项重要职能。芬兰每年资助大约6亿欧元用于研发。Teke负责创新以及与其伙伴共促其商业化。芬兰在其《矿产资源战略:2050愿景》中也提出其战略目标之一是“寻求全球矿产链面临的挑战的解决方案”。

6.4 加强治理体系建设及加大公共产品服务

财政、金融、税收、产权和监管框架等多重手段是绿色采矿发展的主力政策。政府治理体系的完善性直接决定了绿色采矿标准化建设的形态。欧盟在原材料倡议中,要求各成员国必须鼓励保持世界原材料市场的透明度,通过制定和整合立法、许可程序和土地使用规划,确保有利的经营环境。从国际上看,涉及绿色采矿建设的相关政策工具主要包括资源利用规划、环境役权、权利金制度、税收制度、财政补贴制度、资源收益分配制度等,也涉及审批制度改革、流程重构。比如加拿大的《可持续发展技术基金会法》,支持可持续发展技术。美国两个最大的联邦土地管理者也是所有权代表美国土地管理局局长Kathleen Clarke和美国森林服务局局长Dale Bosworth在“可持续发展及其对联邦土地上矿业活动的影响”的公告中指出,“提高矿业、矿产和金属对可持续发展的贡献应该包括不同层次的活动,其中就提出根据国家法规并考虑到重要性跨界影响,发挥积极作用,以及通过给发展中国家及经济转型国家提供财政、技术和能力建设方面的支持,用于采矿和加工矿物,包括小规模采矿,及在可能和适当情况下,改进增值加工,升级科学技术信息以及回收和恢复退化场地。”

矿业管理流程的优化也是绿色采矿建设中一个必要的工具,其中最重要的是环境影响评价以及环境许可和采矿许可之间的关系。如果按照全社会成本效益最大的标准来考虑,由政府作为矿产资源国家所有权主体,加之其掌握充分的数据、知识和信息,由其主导环境影响评价,再进行矿业权授予,以及由其参与采矿方法设计也是一个选择。比如美国联邦政府在煤炭租约招标以前,所做的前期工作主要是对煤炭租约的数量、质量、最大限度经济回收以及公平市场价值等进行评价,同时还要满足《国家环境政策法》就评价和披露煤炭租约出租潜在的环境影响的需求。这是一种使全社会综合成本效益最大化的制度设计。

矿业领域的公共产品包括很多,其中资源环境相关信息是其中之一。从绿色采矿的发展看,缺乏决策所需要的综合信息是矿业面临的障碍之一。由于政府管理特权,因此掌握着全部企业方面的数据和信息,对最佳技术、最佳实践的掌握有权威的信息优势。政府可利用信息共享平台,通过法律中规定企业报告制度、公开信息披露制度、财税政策、促进技术转让和共享等,打破信息壁垒,提供尽可能多的公共信息产品。加拿大自然资源部绿色矿业创新网站上,列出了可用于地下矿山和巷道等经过认证的柴油发动机。芬兰提出进一步加强对各种地球科学和环境数据的汇编、解释和发布。芬兰创新基金Sitra创建了可持续矿业网络(Network for SustainableMining),目的是“建立独立的网络,在可持续的矿业领域发挥永久和持续作用”。该网络建立一个中立的平台,让矿业与利益相关方交流互动。

制度设计中,对于数据保留报告及其真实性采集非常重视。政府需要衡量绿色采矿进展,这些证据来自政府的日常管理,源头在企业,因此在政府矿业权管理的制度设计中,涉及到大量澳门赌博网企业保留原始财税分析数据和信息并报告的要求。

6.5 加强国际合作,参与全球治理

比如政府间矿业论坛发布了《手工和小规模采矿管理指南》(2017),由政府间论坛的56个成员国签署(endorese),主要是为了支持政府更好地管理其手工和小规模采矿部门,同时其也得到了几乎每一个关键的行业机构的认可,主要支持政府寻求更好地管理其ASM部门。其得到几乎所有关键行业机构的认可—包括ICMM、LBMA、WGC、RJC、IRMA、TAB、CDI和RJC。

6.6 提供面向管理对象的现行政策法规服务及指南手册等

编制有超链接功能的在线法规系统及编制面向管理对象的最佳实践手册、规范等。这为行业标准的建设提供了高起点。澳大利亚带领实践可持续发展项目(LPSDP)中的矿业项目,编制了一系列手册,提供给矿业管理者、社区和立法者澳门赌博网矿业引领实践途径方面的信息。该手册包括了矿业可持续开发引领实践指南、生物多样性管理、社区参与和发展、矿业中的能源管理、矿山闭坑、矿山复垦、风险管理、尾矿管理等17个文件。同时翻译成了印度尼西亚、法语、日语、汉语、中文、蒙古语、西班牙语等多个语种。这套手册的目的就是服务于企业。

新西兰在立法上,合并了碎片化的自然资源方面法律,制定了《自然资源管理法》,实现政府层面上的法律整合。另外新西兰的政府网站上提供的法律信息,对相关法律条款进行了深度链接和关联,尤其是指向外部文件及指向文档其他部分和由不同部门管理的法规。有的国家的法规服务还包括弹出框,包含光标经过时出现关键术语的定义等。这些工作对复杂的矿业而言非常有意义,降低法规了解的成本和门槛,同时这样编撰本身也是发现漏洞和不足的途径。新西兰2013年发布的“尽量减少地震调查作业对海洋哺乳动物的声干扰行为守则”(“守则”)是由保护部与新西兰海洋地震调查业务的广泛利益攸关方协商后制定的。其被行业协会背书为最佳实践。采取这种方式主要是因为强制性立法尚不成熟。此外,加拿大还制定有环境后果监控金属开采技术指南。美国土地管理局的《砂矿开采最低环境信息指南》和阿拉斯加《采砂溪流复垦结果监控》,以及英国环境和遗产保护部编制的《采矿租约项目环境遵守规范》等都属于这个性质的文件。

6.7 提供面向管理者的手册以提高管理的确定性

政府自身管理的标准化建设也是支撑实现绿色采矿的重要途径,这主要是通过员工手册来实现的。之所以编制员工标准手册,其道理和企业层面的指南类似。一是法律的复杂性和不完善性;二是法律的滞后性,因此需要不断总结和应用最佳实践;三是让员工在一个较高的起点上开始工作;四是解决交叉重叠衔接等问题。

环境问题是可持续矿业管理的一项重要内容。以下以美国负责联邦自然资源管理的主要机构内政部环境政策与合规办公室为例说明这类手册的功能。一是明确职责。《环境政策与合规办公室》的职责是“针对影响多个部局的环境问题提供了一个协调一致的方法和对策,从而确保内政部在这些问题上作为一个统一的实体发言。环境政策与合规办公室为针对内政部对现有的所有环境法规、行政命令、法规和其他要求的遵守情况提供指导。”二是所需要遵守的法律清单。包括《国家环境政策法》;《美国联邦法规》40 CFR第1500部分(实施国家环境政策法案的环境质量法规委员会);以及《美国联邦法规》43 CFR第46部分(内政部实施国家环境质量法的法规);《全面环境响应、赔偿和责任法案》以及1986年《超级基金修正和再授权法案》(SARA)对其所做的修正;1990年《首席财务官法案》;1994年《政府管理改革法案》:管理和预算办公室A-136(财务报告要求);《资源保护和恢复法案》(RCRA)以及《危险和固体废物修正法案》对其所作的修正;《联邦水污染控制法案》(FWPCA)以及《石油污染法案》(OPA)对其所作的修正;《美国联邦法规》40 CFR第300部分(国家石油和有害物质污染应急计划);《污染防治法案》等20项法律。三是明确职能,该机构包括就影响自然资源和环境质量的政策、计划和活动,向政策、管理和预算助理部长提供咨询和协助。B.监督国家环境部实施《国家环境政策法案》,并且作为针对《国家环境政策法案》的相关事宜,面向环境质量委员会、管理和预算办公室及环境保护局担任内政部的主要工作人员联系点等21项职能。

6.8 注重产出和政府绿色采矿建设的绩效评价

政府绿色采矿建设的产出更具有公益性和基础性。比如加拿大自然资源部的《绿色矿业倡议》成果包括新的科学知识、新技术、新加工过程、试点、说明、最佳实践、有效方法、科学出版物、法规修改、利益攸关方介入机制、沟通、知识交换和转让、信息产品等。作为政府提出的绿色标准化倡议,其既要对客观的可持续后果进行评价,同时也需要对政府绩效进行评价,并以此作为下一步安排的依据。比如加拿大财政部对自然资源部绿色矿业倡议建立了评价矩阵,评价的主要方面设计绿色倡议与国家目标的相关性、与政府要优先进行的工作的一致性、与联邦政府作用和责任的一致性、所实现的预期成果、效率和经济性等几个方面。最终得出了积极的总体评价,进而获得了更大的财政支持。就可以发挥更大的作用。2009-2010以及2012-2013年四年政府投入3750万加元。2015年,对该项目进行成本效益、效果、效率等进行全面评估后,改进管理系统,进一步加大投入支持绿色矿业的工作。

7. 结论

本文在研究国际绿色矿业时,基于对国际上常见相关概念和文件形式的分析,选取了“绿色采矿标准化”一词来涵盖国际组织、政府和非政府机构以及协会组织等,在绿色采矿(可持续采矿、绿色矿山、负责任采矿等)方面,就综合或某方面问题编制和/或推动实施的各类倡议、指南、规范、标准、框架、手册、工具的过程和结果。其是对目前已有相关概念和文件形式的概括表达。

目前全球绿色采矿标准化建设主体多样,既有各国政府、协会,也有政府间或非政府间国际组织以及政府与非盈利机构组成的混合体。标准规范和指导的对象以矿业企业为主,也包含各国政府及下游矿产品需求方。各标准针对的客体不尽相同,多数涵盖了除油气外的所有矿产,油气有专门的规范标准。同时,已有的标准一般包括矿业活动的各阶段,涵盖全生命周期,一些则专门针对某个或某些环节。

绿色采矿标准化建设在推进全球矿业可持续发展过程中的主要功能包括,第一,对外界的宣传和对社会的承诺,对提升矿业的社会认可度有关键意义;第二,标准化建设实质是对绿色采矿各方面规定的集成整合、通俗化和诠释,使绿色采矿相关法律规定更易理解和实施;第三,标准化建设是一种利益攸关方沟通并达成兼容性多赢目标的途径;第四,可以弥合立法的空白滞后与现实需求之间的缝隙,从而推动立法进程;第五,从企业角度看,绿色采矿标准可以规范、指导、引领矿业企业行为,为企业带来更多机遇;第六,对矿业市场来说,标准化可以保证各企业获得公平的市场待遇,甚至居于市场优势地位,对于促进市场公平、迸发市场活力有重要作用;第七,通过获取绿色采矿评价话语权,标准化建设是政府、企业及行业协会发挥软实力、提升影响力的重要方式;第八,对管理者来说,绿色采矿标准是不同层次机构的规划工具,帮助企业、政府进行全面规划、综合监管。

绿色采矿标准化建设涉及众多利益攸关方,其中采矿企业最为重要,利益攸关方处于不断变化的动态过程,绿色采矿相关标准的目标体系和基本原则随利益攸关方的动态变化而变化。为实现目标,需要考虑环境、经济、社会、资源和治理等主要支柱,及各支柱之间的综合协调,各支柱下又要全面考虑不同的关键要素。目前的绿色采矿标准的运行机制中,关键利益攸关方全程参与、标准在会员中强制执行、依靠利益驱动、独立第三方认证并存在复审机制、企业主动披露自我评估与组织者积极采集信息相结合、充分利用互联网手段及提供培训等是其主要特点。

目前国际上的绿色采矿标准化建设具有以下特点:首先,标准和认证要求日益增多、竞争激烈,各标准之间缺乏相互关联,给企业带来额外成本和负担;第二,各项标准日趋强调相互兼容和国际化,这既体现在编制主体的国际化、各标准之间的协同,也有将全球矿业运作作为评价对象的标准和指数,同时一些标准常提供多语种版本,利于世界范围的学习和应用;第三,在标准化建设中,存在科学规范化的机制,筛选出矿业发展关键问题、核心环节和优先事项,这对后期提出有针对性的解决方案和发展方向有重要意义;第四,国际上已有的标准普遍体现了矿业活动的历史性、阶段性、规模特点及个性,针对矿业企业所处的不同阶段、规模和特点给出具体要求,具较高的可行性和实施效率;第五,具有广泛兼容性的全面系统和多级别递进标准,清单化的标准体系和递进目标、容错机制降低了标准的实施成本;第六,注重过程可重现、信息可监测、公开可查询的证据,有利于责任的落实和保证。

对政府来说,在绿色采矿标准化建设的过程中,以发挥本国优势进行全球性战略引领、维护底线为目标;识别、整合和协调政府资源,共同发力绿色矿山建设;识别重点难点,政府撬动资源补短板、抓关键、搞投资;加强多手段并用的治理体系的建设,加大公共产品的生产和供应;加强国际合作,参与全球治理;提供面向管理对象的现行政策法规服务以及编制指南手册等;编制面向管理者的手册以提高管理的确定性;注重产出和政府绿色采矿建设的绩效评价。政府角色的正确定位是推动绿色采矿标准化建设的重要条件。

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2019年01月03日